中國災(zāi)害防御協(xié)會會長、應(yīng)急管理部原副部長鄭國光在城市治理現(xiàn)代化高端論壇上做演講。供圖/天津師范大學(xué)
近年來，我國城市災(zāi)害頻發(fā)。如2021年的湖北十堰“6·13”燃氣管道爆炸，2022年的湖南長沙“4·29”居民自建房倒塌，2023年的北京“4·18”長峰醫(yī)院火災(zāi)、浙江武義“4·17”重大火災(zāi)和寧夏銀川“6·21”燒烤店燃氣爆炸，2024年的江西新余“1·24”特大火災(zāi)、江蘇南京“2·23”火災(zāi)和河北燕郊“3·13”燃氣爆燃等。
“這一系列事件暴露出當(dāng)前城市安全中的短板和不足。”中國災(zāi)害防御協(xié)會會長、應(yīng)急管理部原副部長鄭國光在4月27日舉辦的城市治理現(xiàn)代化高端論壇上如是說。
該活動由天津師范大學(xué)國家治理研究院、天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院聯(lián)合主辦。鄭國光在論壇上作了《城市安全韌性與災(zāi)害風(fēng)險防范》的主題演講，他表示，我國快速的城鎮(zhèn)化使得人口、經(jīng)濟等各類要素不斷向城市聚集。這在給城市帶來活力的同時，也給城市治理帶來越來越多的新挑戰(zhàn)。安全成為城市運行與管理的底線要求，城市風(fēng)險治理成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展和治理中更為突出、更為重要的命題。
鄭國光介紹，我國一些城市尤其是特大城市處于一旦遭遇自然災(zāi)害就顯得很脆弱的尷尬境地：小災(zāi)引發(fā)大災(zāi)并形成災(zāi)害鏈更具有普遍性，自然災(zāi)害鏈之間相互傳遞，自然災(zāi)害與社會安全事件也發(fā)生相互傳遞，城市災(zāi)害的“放大效應(yīng)”和“鏈發(fā)效應(yīng)”可能帶來的危害后果異常嚴重，給城市災(zāi)害防范和安全管理工作提出了諸多新問題和新挑戰(zhàn)。
城市自然災(zāi)害的復(fù)合鏈生效應(yīng)突出
鄭國光介紹，我國七成以上城市、一半以上人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)，六成多的城市在過去15年發(fā)生過不同程度的洪澇。城市中各種要素高度集中的特點，使得城市面對災(zāi)害特別脆弱。如果缺乏必要準備，災(zāi)害影響危害后果將很嚴重。
比如，2021年7月17日-23日，鄭州市遭遇歷史罕見特大暴雨災(zāi)害，暴雨引發(fā)嚴重城市內(nèi)澇和山區(qū)山洪災(zāi)害，共造成380人遇難，1200億元經(jīng)濟損失。2023年7月29日-8月2日，京津冀地區(qū)出現(xiàn)60年來最強的暴雨天氣，導(dǎo)致海河流域性特大洪水。這次災(zāi)害的特征是“降雨強度大、累計雨量大、持續(xù)時間長、災(zāi)害鏈特征明顯，造成損失重，其影響深遠”。鄭國光說。
鄭國光表示，由于人類活動和特殊的城市環(huán)境影響到城市氣象特征，如“五島效應(yīng)”，即城市渾濁島、熱島、干島、濕島和雨島效應(yīng)；城市規(guī)劃和布局中存在的問題使自然災(zāi)害嚴重影響了城市生命線系統(tǒng)，如內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雷電、霧霾和地面塌陷等，城市災(zāi)害可能導(dǎo)致城市生命線系統(tǒng)（供電、供水、供氣、供暖、通訊、交通等）愈發(fā)脆弱，影響到城市及周邊地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟生活和社會穩(wěn)定。
鄭國光介紹，伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈相互依存、城鎮(zhèn)化加快、人財物高度集中，城市災(zāi)害鏈在延長、風(fēng)險在加大，導(dǎo)致災(zāi)害防范應(yīng)對難度大。
以鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害為例，鄭國光介紹，這次災(zāi)害導(dǎo)致鄭州市近40萬輛車被水淹，主城區(qū)2067個小區(qū)(占總數(shù)54.3%)地下空間被水淹，其中175萬平米地下商鋪、471萬平米地下倉庫、26836輛車、66539臺供電、泵站、電梯等設(shè)施被水淹損毀，直接經(jīng)濟損失54億元。
這場災(zāi)害還導(dǎo)致鄭州大學(xué)第一醫(yī)院、阜外醫(yī)院被水淹、斷水?dāng)嚯?，緊急轉(zhuǎn)移12533名病人，其中重癥病670人；市應(yīng)急局、水利局、119消防應(yīng)急指揮中心因水淹斷電斷網(wǎng)，缺少備份系統(tǒng)、備用電源，以致指揮失靈；主城區(qū)1864個小區(qū)斷電斷水?dāng)鄽鈹嗑W(wǎng)，造成眾多市民基本生活困難，甚至無法購物；110、119等報警服務(wù)平臺電話擁堵嚴重，市民求助無門。
老問題、新隱患共同構(gòu)成城市安全新挑戰(zhàn)
鄭國光表示，我國城市治理面臨的重大挑戰(zhàn)還有，隨著城市化帶動產(chǎn)業(yè)集聚，城市生產(chǎn)生活環(huán)境日趨復(fù)雜，城市建設(shè)、軌道交通、危房改造、人員密集場所、地下空間等安全風(fēng)險突出，老舊橋梁、管道、隧道等重大工程進入風(fēng)險高發(fā)期，重要裝備、機器設(shè)備和材料等逐步老化進入重點維護期；燃氣進樓入戶，許多燃氣管道質(zhì)低齡長等。
“一些城市安全基礎(chǔ)薄弱，安全管理存在漏洞短板，安全管理水平與現(xiàn)代化城市發(fā)展要求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)?！编崌庹f。比如2013年的青島“11·22”中石化輸油管道泄漏爆炸、2015年的深圳光明新區(qū)“12·20”特別重大滑坡、2015年的天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸，以及2024年的河北燕郊“3·13”燃氣爆炸等事故都暴露了這方面的短板和不足。
與此同時，由新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)帶來的、對國家和社會系統(tǒng)可能造成嚴重負面影響的，需要及時采取有效措施進行防范和處置的風(fēng)險。“這可能是以前從未出現(xiàn)過的風(fēng)險，也可能是以前出現(xiàn)過，但超出人類的認知水平或從未引起人類關(guān)注的風(fēng)險?！编崌庹f。
比如，儲能電站、海上風(fēng)電、氫能、玻璃棧道等新能源、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，井噴失控、火災(zāi)爆炸、硫化氫中毒等新的風(fēng)險也大量上升。如全國有化學(xué)儲能電站近500座，很多建在城區(qū)，“這將給城市安全監(jiān)管帶來很大壓力”。
同時，城市人口密度大、流動快、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易造成重大傳染病擴散蔓延。不僅如此，隨著人口在城鄉(xiāng)間的流動加快，微生物和病毒突破傳播界限，使得農(nóng)村也容易感染遙遠地區(qū)的病毒?！巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件也成了城市治理面臨的重要挑戰(zhàn)。”鄭國光說。
研究表明，城市化會帶來人口與資源環(huán)境、效率與公平等社會矛盾突顯，導(dǎo)致經(jīng)濟波動、社會失序、大眾心理失衡。鄭國光表示，在全球恐怖襲擊向城市轉(zhuǎn)移的大環(huán)境下，大中城市人員密集場所容易成為恐怖襲擊的重要目標(biāo)。大城市一旦發(fā)生重大恐怖襲擊事件，往往會產(chǎn)生放大效應(yīng)和連鎖反應(yīng)。
提升城市韌性，應(yīng)對城市安全風(fēng)險
現(xiàn)代城市面臨諸多安全風(fēng)險和治理挑戰(zhàn)，那該如何應(yīng)對呢？
鄭國光表示，“面子”是城市的風(fēng)貌，而“里子”是城市的良心。因此從根源上說需要統(tǒng)籌城市地上、地下建設(shè)，建設(shè)城市地下綜合管廊，消除城區(qū)重點易澇區(qū)段，推進海綿城市建設(shè)，使城市既有“面子”，也有“里子”。
因此，鄭國光建議，這需要加強我國城市災(zāi)害風(fēng)險防范的能力建設(shè)，不斷提升城市安全韌性水平，需要從四個方面著手。
首先是要牢固樹立安全發(fā)展和災(zāi)害風(fēng)險防范意識。這需要各級、各政府部門切實把風(fēng)險防范和安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，大力推進城市應(yīng)急管理體系和治理能力建設(shè)，著力防范化解各類災(zāi)害風(fēng)險，確保人民生命財產(chǎn)安全，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。
其次，要認真落實城市安全和災(zāi)害風(fēng)險防范責(zé)任。提高城市安全和災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急管理能力，必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做好自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理工作，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。
鄭國光認為，這需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部強化災(zāi)害風(fēng)險意識和底線思維，牢固樹立災(zāi)害風(fēng)險防范意識，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，既要救災(zāi)沖在前、表現(xiàn)好，更要把防災(zāi)工作做在前頭、做好做扎實?！皩幙鲜谰趴?，舍得花錢，舍得下功夫，做好應(yīng)對百年一遇災(zāi)害的準備，夯實國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)。”
再次，要堅持以人為本，加強城市災(zāi)害防范能力。這需要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，切實把保護人民生命安全作為首要目標(biāo)、放在第一位，落實到城市運行管理各個環(huán)節(jié)，使城市更健康、更安全、更宜居。
比如，加強街道、社區(qū)的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和應(yīng)急管理能力建設(shè)，深入開展示范城市、示范社區(qū)創(chuàng)建，重視和強化城市防災(zāi)避難場所建設(shè)，筑牢防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的人民防線，為人民群眾提供更有保障、更可持續(xù)的安全感。
最后，要堅持預(yù)防為主，打造海綿城市、韌性城市。為什么要建設(shè)海綿城市、韌性城市？鄭國光解釋，因為海綿城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。但不能把海綿城市認為是可以“預(yù)防特大暴雨的”。
鄭國光認為，依靠工程性措施防御千年一遇，還是百年一遇洪澇，總是有限度的。如果設(shè)防過高，經(jīng)濟上難以承受；設(shè)防過低，則會導(dǎo)致城市常常被淹。因此，“城市防洪排澇，要靠工程性措施，更要靠科學(xué)管理”。
換句話說，城市防洪排澇，既要看城市的邊界，更要放大到匯水面的范圍，將防外洪和防內(nèi)澇結(jié)合起來考慮。比如，上海市水務(wù)局管理全市的地表水、河道、雨水、洪水等，就是一個相對更科學(xué)的系統(tǒng)管理安排。
而韌性城市則是當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，能夠承受洪澇災(zāi)害的沖擊，快速應(yīng)對、恢復(fù)，保持城市功能正常運行，并通過適應(yīng)來更好地應(yīng)對未來的災(zāi)害風(fēng)險。“海綿城市建設(shè)主要是為了提高城市的水災(zāi)抗險能力，而韌性城市建設(shè)是為了提高城市的全方位抗險功能，包括地震、臺風(fēng)、暴雨、暴雪等，讓城市人民獲得更多的安全感、幸福感。”
新京報記者 肖隆平
編輯 柯銳
校對 張彥君
