近日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

從改革開放起，我國農(nóng)村土地進行了兩輪承包，目前，第二輪承包即將期滿，今年年初，我國開始進行土地延長承包整省試點，這也意味著，第三輪承包日漸臨近。

數(shù)十年的城鎮(zhèn)化中，我國鄉(xiāng)村人口日漸減少，鄉(xiāng)村常住人口出現(xiàn)老齡化的現(xiàn)象。與此同時，適度規(guī)模化的經(jīng)營模式增多，機械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備的應用，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對土地連片的需求增加。那么，第三輪承包將如何進行，正在進行的試點又帶來了哪些經(jīng)驗和問題？新京報記者采訪了中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)村法治研究中心主任任大鵬，他表示，“延長土地承包，保持承包關(guān)系穩(wěn)定是基礎(chǔ)，既是對農(nóng)民切實利益的保障，也是農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。從《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定看，延長三十年，應當是直接延長，而不是在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，打亂原有承包關(guān)系后重新分地?！?/p>

延長承包，保持承包關(guān)系穩(wěn)定是基礎(chǔ)

新京報：能否談?wù)勍恋爻邪傺娱L三十年的必要性？

任大鵬：從上世紀90年代中后期開始，我國各地陸續(xù)開展了土地的二輪延包，至今，全國絕大多數(shù)地方二輪承包的期限也即將屆滿。屆滿后怎么辦？是農(nóng)戶和土地經(jīng)營者始終關(guān)注的重要問題。

對小農(nóng)戶而言，延包涉及到其承包的土地是否會發(fā)生變化，如果是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，意味著承包農(nóng)戶需要尋找新的受讓主體。對家庭農(nóng)場、合作社、種植大戶等經(jīng)營主體而言，他們則要考慮，是否有必要在其所經(jīng)營的土地上進行長期投入？已經(jīng)投入的設(shè)施能否得到補償？以及期滿后如何繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地進行規(guī)?；?jīng)營等？這些問題不解決，既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)性，也不利于穩(wěn)定農(nóng)民收入，還影響著規(guī)模經(jīng)營主體如何確定農(nóng)業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略。從宏觀角度看，也會因此影響到國家的糧食安全、耕地生態(tài)保護和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。

依據(jù)憲法規(guī)定，家庭承包是我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，如果承包關(guān)系變化，意味著農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的變化。在這種背景下，在二輪承包期滿后妥善解決承包關(guān)系的延續(xù)問題，既是農(nóng)民財產(chǎn)利益實現(xiàn)的基本要求，也是探索我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑的要求，更是保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的要求，還是完善我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的要求。黨的十九大報告中明確指出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@一決策，既順應了時代要求和小農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，也指明了進一步深化農(nóng)村土地承包制度改革的基本方向。

新京報：延長三十年，是否意味著未來三十年，我國農(nóng)業(yè)仍然會以小農(nóng)生產(chǎn)為主？

任大鵬：從我國農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等角度看，小農(nóng)戶將長期存在，是我國的基本國情農(nóng)情，土地承包期再延長三十年，是契合我國的國情和農(nóng)情的。2020年中央工作會議上提到，“2008年國際金融危機爆發(fā)，2000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)。今年受新冠肺炎疫情沖擊和國際經(jīng)濟下行影響，一度有近3000萬農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。在這種情況下，社會大局能夠保持穩(wěn)定，沒有出什么亂子，關(guān)鍵是農(nóng)民在老家還有塊地、有棟房，回去有地種、有飯吃、有事干，即使不回去心里也踏實。”所以，小農(nóng)戶的長期存在，固然對中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但也是農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。從這個意義上講，土地承包期再延長三十年，在維護小農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益基礎(chǔ)上，有利于實現(xiàn)農(nóng)民的充分就業(yè)，有利于保障土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營預期，有利于探索以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)為核心的中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。

“三權(quán)分置”，促進現(xiàn)代經(jīng)營模式發(fā)展

新京報：《決定》提出同時深化“三權(quán)分置”改革，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。過去這些年，我國“三權(quán)分置”改革效果如何？

任大鵬：2018年，印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出了農(nóng)村土地實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置。2019年修改的《農(nóng)村土地承包法》則將“三權(quán)分置”定為正式的法律制度。這是我國農(nóng)村土地承包關(guān)系從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、大包干到稅費制度改革后家庭承包制度的全面確立的基礎(chǔ)上又一項重大的政策調(diào)整。“三權(quán)分置”的核心在于農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等三項權(quán)利可以分別歸屬于不同的主體，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)從原來的承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來，歸于土地的實際經(jīng)營者，包括經(jīng)土地流轉(zhuǎn)而實際經(jīng)營農(nóng)地的經(jīng)營者。在政策和法律的實施過程中，所有權(quán)不變是前提，承包權(quán)穩(wěn)定是基礎(chǔ)，經(jīng)營權(quán)搞活是改革的重要目標。這一制度設(shè)計，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，既能夠維護家庭承包的小農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益，也有助于實現(xiàn)土地要素和其他要素的合理配置。從總體上看，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，在保障農(nóng)民的基本生活需求，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，以及維護經(jīng)營權(quán)人規(guī)模化從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、激活土地經(jīng)營權(quán)交易市場以及實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)融資擔保等方面發(fā)揮了重要作用。

新京報：小農(nóng)戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，和適度規(guī)模經(jīng)營，是否存在矛盾？

任大鵬：當前，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主要有兩種方式，即以土地流轉(zhuǎn)形成土地的規(guī)模集聚，以及通過社會化服務(wù)形成生產(chǎn)過程的規(guī)模集聚。適度規(guī)模經(jīng)營需要在堅持依法自愿有償原則下流轉(zhuǎn)土地，或者在符合小農(nóng)戶意愿度前提下，由農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為小農(nóng)戶提供專業(yè)化的社會化服務(wù)。不論哪種形式，農(nóng)地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)作為兩個層級的權(quán)利，分別由不同主體行使。所以，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與小農(nóng)戶的土地承包權(quán)益之間并不發(fā)生沖突?！稕Q定》重申深化“三權(quán)分置”改革，既強調(diào)家庭承包制度作為我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)要保持穩(wěn)定，以保障農(nóng)民最基本的財產(chǎn)權(quán)益和生計需求，也體現(xiàn)了促進土地經(jīng)營權(quán)進一步通過市場機制，來充分發(fā)揮要素效能的改革目標。通過土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等不同形式，可以促進土地的適度規(guī)模經(jīng)營，降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)濟效率。

鄉(xiāng)村空心，并不意味著要重新分地

新京報：當前，我國鄉(xiāng)村空心化嚴重，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變化劇烈，延包按照怎樣的標準？多少人有承包權(quán)？過去采取的增人不增地，減人不減地是否還會延續(xù)？根據(jù)七普數(shù)據(jù)，農(nóng)村人口為5億人，是否意味著人均耕地將會大幅度增加？

任大鵬：根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，是法律確定的基本原則，也是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本要求?！多l(xiāng)村振興促進法》也明確規(guī)定“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等作為農(nóng)民進城落戶的條件”。在二輪承包期限屆滿之際，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，仍然是中央有關(guān)文件明確的基本精神和法律的基本要求。我國實行的是以戶為單位的土地承包制度，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，并不意味著戶的單元變化，家庭承包制度的社會基礎(chǔ)總體上也沒有發(fā)生變化，因此不能以人口流動等作為大規(guī)模調(diào)整承包地的理由?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十一條第二款規(guī)定，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長?！睆牧⒎康目矗@里的延長三十年，應當是直接延長，而不是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部打亂原有承包關(guān)系重新分地。我的理解是，為了維護農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，為了維護農(nóng)民最基本的財產(chǎn)權(quán)益和生計保障，為了保障土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營預期并鼓勵經(jīng)營權(quán)人在經(jīng)營的土地上進行長期投入，增人不增地、減人不減地，應當是繼續(xù)順延三十年的核心。農(nóng)村常住人口的減少，必然會導致人均耕地面積的增加。但是，這并不意味著以戶為單位的土地承包面積同比例增加。

新京報：在過去，許多鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)為城市居民，但根據(jù)政策和法律，依然享有農(nóng)村耕地的承包權(quán)等一系列權(quán)利，延包中是否有可能變化？

任大鵬：首先，從《農(nóng)村土地承包法》確立的土地承包關(guān)系角度看，承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，而不是每一個農(nóng)民個體。多數(shù)情況下，外出務(wù)工或者落戶到城市的，通常是農(nóng)戶家庭的部分成員。如上所述，只要戶內(nèi)仍然有家庭成員戶籍在農(nóng)村，該農(nóng)戶與集體之間仍然存在著穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所承包的土地仍然是其基本的生活保障，其與集體之間確立的承包關(guān)系，包括承包合同中約定的權(quán)利義務(wù)和承包的地塊等，就不應當發(fā)生變化。值得注意的是，農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，與其是否具備集體成員身份密切關(guān)聯(lián)，即將在明年5月1日起實施的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第十一條規(guī)定，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。這其中要特別注意的是，規(guī)定明確“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，這意味著，即便戶籍目前已經(jīng)不在，只要符合法律規(guī)定的條件，依然是集體經(jīng)濟組織成員，而只要仍然具有集體成員身份，也就當然享有繼續(xù)承包本集體土地的權(quán)利。

人地矛盾，仍是未來工作的難點

新京報：前些年，我國進行了農(nóng)村耕地和宅基地確權(quán)，延包和確權(quán)之間，是否有關(guān)系？

任大鵬：土地確權(quán)頒證，既是《農(nóng)村土地承包法》等法律的基本要求，也是穩(wěn)定農(nóng)民土地權(quán)益的必然要求。延包和確權(quán)的關(guān)系是非常密切的，通過確權(quán)，明確了每一戶農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利范圍。在《農(nóng)村土地承包法》第二十四條第二款規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，應當將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。目前，各地已經(jīng)基本完成了土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作，二輪基礎(chǔ)上再延長30年，需要以土地承包經(jīng)營權(quán)證書上載明的承包土地的面積、四至和證書上載明的享有權(quán)利的家庭成員為基礎(chǔ)。所以，以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，有助于延包工作的順利進行。

新京報：近年來，有些地方采取了確權(quán)不確地，或者確權(quán)確利不確地的方式，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，這種方式也有爭議，是否會侵害農(nóng)民的利益？未來的延包中，是否也可能會出現(xiàn)類似的問題，或者說是否有可能解決農(nóng)民利益保障的問題？

任大鵬：確權(quán)確地，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實看，確實存在著因為人口消亡導致的土地承包權(quán)主體不明確、因為土地征收或者其他原因?qū)е碌耐恋孛娣e減少、土地整理等導致土地面積增加等各種情形。土地流轉(zhuǎn)到受讓方以后，由其進行土地的規(guī)?；?jīng)營的過程中，也會因為耕作需要而改變原有的地形地貌。這些情形下，土地的實有面積，可能出現(xiàn)與農(nóng)戶承包合同和承包經(jīng)營權(quán)證書記載的土地面積不一致的情況。一些地方采取確權(quán)不確地，或者確權(quán)確利不確地的方式，是順應這些情形而形成的制度安排。

但要注意，在這個過程中，應當堅持三個原則，第一，遵循國家法律和黨的政策要求，確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益不受損。第二，因地制宜，充分尊重農(nóng)民意愿，確權(quán)確利不確地，應當確保農(nóng)民更加充分的土地權(quán)益，尤其是農(nóng)民獲得土地收益的權(quán)利。第三，確權(quán)確利不確地，會增加農(nóng)民收入的不穩(wěn)定性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不得將土地經(jīng)營中的風險轉(zhuǎn)移給農(nóng)民。

新京報：當前，我國正在進行延包的整省試點，延長承包中，是否有一些普遍問題，怎樣解決？

任大鵬：延包試點，是為了將影響到廣大農(nóng)民利益的延包工作穩(wěn)妥順利推進。在縣級試點基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部今年開始重點指導安徽、湖南、廣西三個省份開展第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點。我個人認為，總結(jié)試點經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)試點過程中存在的突出矛盾和問題，找到解決問題的合理方案，最大限度滿足廣大農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的訴求，是開展試點工作的基本要求。事實上，從以往的經(jīng)驗看，二輪延包工作推進的最突出的矛盾，仍然是人地關(guān)系問題。對此，2019年修訂的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，解決人地矛盾，關(guān)鍵還是在于通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民的就業(yè)機會和增加政策支持力度等途徑去解決，而不應當通過大規(guī)模調(diào)整土地的方式解決。

新京報首席記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 王心